山西省人民政府

山西省人民政府办公厅

关于涉旅文物保护单位“两权分离”

改革的意见

晋政办发〔2019〕48号

各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：

作为战略性支柱产业，文化旅游业在我省经济社会发展中的比重日益增大，文物在文化旅游业中的地位举足轻重。推进文物价值高、区位优势明显、周边环境优良、保护工作到位、有一定旅游基础的文物保护单位开展管理权、经营权的“两权分离”改革，对激发文物保护单位活力、促进文物价值发挥、扩大文物传播力和影响力、助力创建全域旅游示范区有重要的现实意义和历史意义。

为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，进一步做好新时代山西文物保护利用和文化遗产保护传承工作，经省委、省政府同意，现就推进我省涉旅文物保护单位“两权分离”改革提出如下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。

坚持新发展理念，以有利于文物保护为前提，以服务公众为目的，以彰显文物历史文化价值为导向，以不违背法律和社会公德为底线，坚持保护中发展、发展中保护，推进文物治理体系和治理能力走向现代化。

(二)基本原则。

——坚持依法依规。利用法律制度和标准规范，划定文物保护利用的红线和底线，落实涉旅文物保护单位属地管理要求和各级政府主体责任，明确管理者、经营主体的权责。严禁商业资本介入宗教文物保护单位，严禁在非宗教活动场所设立功德箱、接受宗教性捐赠、开展宗教活动。

——坚持政府主导。在坚持国有不可移动文物所有权不变、坚守文物保护底线的前提下，探索社会力量参与国有不可移动文物使用和运营管理。

——坚持问题导向。全力破解影响文物事业持续发展、制约文物作用更好发挥的体制机制问题。

——坚持系统思维。涉旅文物保护单位“两权分离”改革涉及的行业、部门多，利益关系复杂，各级政府要全面统筹、提高站位，各相关部门要积极配合，全力落实。

——坚持因地制宜，分类指导。要积极探索、勇于创新、分类施策，不搞“一刀切”。

——坚持创造性转化。通过“两权分离”改革，加强涉旅文物保护单位价值的挖掘阐释和传播利用，发挥涉旅文物资源独特优势，让文物“活”起来，为经济社会全面发展输送动能。

(三)目标要求。

2019年，《2017年全省旅游景区（景点）体制机制改革创新工作推进方案》（晋政办发〔2017〕2号）中确定的已经完成改革效果较好的31处涉旅文物保护单位，要进一步科学规划、加强管理、增强活力、提升核心竞争力；效果未达预期的13处涉旅文物保护单位要进一步深化改革；完成第二批50处涉旅文物保护单位的改革工作。在总结经验的基础上，进一步科学探索并推进全省涉旅文物保护单位“两权分离”改革。

二、主要任务

以涉旅文物保护单位“两权分离”改革为抓手，依托山西丰厚的文物资源，逐步打造一批山西文化地标和精神标识，增强三晋地域文化的自豪感和凝聚力。

（一）厘清主体权责。各级政府及相关部门要依法履行涉旅文物保护单位的管理权和监督权，切实落实文物保护主体责任，明确文物保护管理机构，确保文物保护能力建设不断增强、文物保护巡查管理科学有效。对未设置专门机构或现有机构力量不足的，原则上通过政府购买服务的方式，引导鼓励社会力量共同参与文物保护管理工作。

经营主体要建立现代企业管理制度，自觉接受文物主管部门的监督，遵守《中华人民共和国文物保护法》等法律规定,严格按照合同约定开展工作。要充分结合市场要素，实现文物价值的商品化、效益化，按照合同约定及时向财政上缴经营分成收入。

管理主体和经营主体要加强协作、共谋发展，做好涉旅文物保护单位的保护和合理利用，盘活用好文物资源，为公众提供多层次、多样化的文化产品与服务，努力提升涉旅文物保护单位的影响力和美誉度。

（二）做好经营发展规划。涉旅文物保护单位所在地县级政府要指导经营单位做好涉旅文物保护单位的经营发展规划。规划要以涉旅文物保护单位文物价值的传播为主导，拓展文物的利用方式，处理好经营活动和文物保护的关系。要注意对接好相关部门和行业的整体规划及专项规划，并组织相关部门对规划进行审核。

（三）借鉴创新改革模式。在《关于推进旅游景区（景点）体制机制改革创新的意见》（晋发〔2016〕34号）中明确的6种模式的基础上，进一步探索适合文物保护单位的改革模式。对不符合运营条件或运营力量不足的文物保护单位，可通过特许经营方式，积极引入社会力量，依法依规选取适宜的运营主体，共同参与涉旅文物保护单位的开发利用。特许经营收入全额缴入同级财政，统筹用于本区域文物保护工作。

（四）引进培育市场主体。各级政府及相关部门要严把经营主体质量关，对经营主体承接能力、资信状况、运营效果进行调查确认，选择有经验、有实力、有品位、有远见、有情怀的社会资本开展合作，优先支持本地企业参与运营。对运营投入周期长、见效慢的涉旅文物保护单位，要充分考虑运营承接主体的预期效益，在模式设置和合同约定中给予一定的优惠。

（五）分类推进改革。对旅游价值较大的文物保护单位要在产业链再延伸、特色旅游开发、文创产品研发上下功夫，推介研学旅行、体验旅游、休闲旅游项目和精品旅游线路，逐步形成不单纯依靠“门票经济”的经营方式；对一些体量小、规模小的涉旅文物保护单位要进行精准定位，可结合片区、线路特点，进一步挖掘文化价值和内涵，提炼主题，同时要盘活周边资产，整合周边资源，与相关产业进行融合嫁接，做好配套服务，扩大文物景区范围；对文物密集片区和旅游线路上的可挖掘文化主线进行整合打捆，形成联动效应；对产权属于私人的涉旅文物保护单位，鼓励依法通过流转、征收等方式取得属于文物建筑的农民房屋及其宅基地的使用权。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各地政府及相关部门要提高思想认识，增强改革的自觉性和主动性，按照本意见确定的改革目标和任务，着力抓好落实。要将“两权分离”工作纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核综合评价体系，切实增强各级领导干部的担当意识，全力推进“两权分离”改革举措落地见效。

（二）完善制度建设。要坚守文物本体不作为资产抵押的法律底线。在文物保护范围和建控地带的一切建设活动都要履行报批程序。各地要因时制宜、因地制宜制定相关配套措施，探索提出涉旅文物保护单位“两权分离”实施细则，建立经营主体淘汰和退出机制。

（三）做好指导协调。省文旅厅、省文物局成立涉旅文物保护单位“两权分离”改革工作指导组，对改革工作中涉及的法律、政策、权责等给予指导，提供咨询服务，推动改革各项工作顺利实施。

（四）加强研发转化。涉旅文物保护单位的管理机构和经营主体要设立文创中心，培育和引进优秀专业人才，研究和发掘文物价值内涵，梳理文物保护单位文化价值，提炼文创IP，提供文化创意产品。经营主体要提升文化创意产品研发、生产、销售品牌化运营能力，切实做好涉旅文物保护单位文化价值的弘扬和传播。

（五）加强督促落实。各级督查部门要对改革落实情况进行督导检查；财政、国资（文资）部门要做好国有文物保护单位资产的监管；宣传部门要配合做好涉旅文物保护单位“两权分离”改革政策宣传和舆论引导。在推进改革中，各市各部门遇到重大问题要及时向省委、省政府报告。

附件：1.2017年第一批涉旅文物保护单位“两权分离”改革名单（44处）

      2.2019年第二批涉旅文物保护单位“两权分离”改革名单（50处）

山西省人民政府办公厅

2019年6月28日

（此件公开发布）